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ORÇAMENTO PÚBLICO DO PARANÁ

Ao longo dos anos, os cidadãos foram induzidos a acreditar que os serviços públicos eram sempre gratuitos. Essa compreensão transformou cidadãos em pedintes e mendigos de serviços públicos, pois, ao pensarem dessa maneira, não percebem que são eles próprios que pagam as contas do Estado.
O objetivo desse trabalho é contribuir para que os cidadãos do Paraná, em sua totalidade, invertem essa lógica de exercer cidadania e se sintam agentes dos Estado.
Para chegar a essa concepção e mudar sua maneira de ver o Estado, cada cidadão precisa conhecer claramente de onde saem os recursos para manter os serviços públicos e como se dá sua distribuição.
O orçamento público precisa deixar de ser uma peça decifrada apenas por técnicos e intelectuais.
As receitas previstas e a fixação das despesas formam o que se chama de ORÇAMENTO PÚBLICO. É nele que constam todas as fontes de arrecadação e todas as despesas realizadas pelo Estado, nas três esferas de governo: Federal, Estadual e Municipal.
O nosso objetivo é dar publicidade ao orçamento do Estado do Paraná, democratizá-lo e transformá-lo em peça de fácil entendimento.

ORÇAMENTO PÚBLICO E SEUS PRINCIPAIS INTRUMENTOS

Orçamento Público Estadual é o que, anualmente, fixa as despesas e estima as receitas de toda a administração direta e indireta.
É nele que constam as prioridades da Administração Pública e a quantidade de recursos que será destinada para cada área.
A Lei Orçamentária anual é formada por duas partes distintas: o corpo da Lei propriamente dita e os quadros de desdobramentos das receitas e das despesas.
As dotações previstas na Lei Orçamentária Anual baseiam-se na Lei de Diretrizes Orçamentárias, aprovada até o mês de junho de cada ano e onde são estabelecidas as bases para a definição das dotações orçamentárias. Não pode constar do orçamento aquilo que não está como diretriz na LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A LDO e a Lei Orçamentária Anual são precedidas de uma outra lei que é o (PPA) Plano Plurianual que estabelece as metas para quatro anos de governo. O PPA é aprovado até o final do primeiro ano de governo e tem sua vigência até o final do primeiro ano do próximo governo.
Em síntese, a Lei Orçamentária Anual está subordinada à Lei de Diretrizes Orçamentárias que está subordinada ao Plano Plurianual.
São leis, cuja iniciativa é privado do chefe do Executivo, aprovadas pelo Legislativo e que podem ser emendadas pelos parlamentares.
O orçamento é a representação financeira e contábil do Governo, que apresenta suas prioridades.

MOMENTOS DA ELABORAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Há diferentes formas de se elaborar o PPA, LDO e LOA.
A forma tradicional consiste em trabalho realizado por burocratas da Administração Pública que, a partir de informações fornecidas pelos diferentes órgãos, define as prioridades e sua dotação orçamentária. É um trabalho realizado exclusivamente por técnicos que, em regra, fica distante da população usuária do serviço público.
A forma moderna e mais democrática da elaboração orçamentária é aquela em que a população participa, cabendo aos técnicos somente a responsabilidade de dar a formatação legal à peça orçamentária.
Nessa segunda forma, os cidadãos são ouvidos em audiências públicas e assembléias populares. Nesses eventos democráticos, são eleitos representantes do povo para acompanhar a execução orçamentária. No Brasil, há diversas experiências bem sucedidas dessa forma de elaborar e executar o Orçamento. Exemplos dessa experiência são a Prefeitura de Porto Alegre, Governo do Rio Grande do Sul e Prefeitura de União da Vitória, no Paraná.
O método em que a população e Administração Pública integram na elaboração e execução orçamentária ficou internacionalmente conhecido como Orçamento Participativo.
No Paraná e na grande maioria dos seus Municípios, ainda não foi implantado o Orçamento Participativo.

RECEITAS E DESPESAS

O Estado dispõe de receitas que são próprias, transferidas do Governo Federal e outras que são partilhadas com os Municípios. Do Governo Federal são transferidos recursos do Fundo Nacional de Saúde SUS, do Fundo de Participação dos Estados, compensações, convênios e outras verbas previstas nos orçamentos anuais.
Algumas receitas são próprias do Estado e parte de algumas delas são repassadas aos municípios. O ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços [é uma receita própria do Estado, mas que é dividida com os Municipios. Da mesma forma ocorre com o IPVA- Imposto sobre Veículos Automotores, pois 50% dele também volta para os Municípios.
De uma breve análise das tabelas que compõem este material pode-se concluir quais são as receitas próprias do Estado e quais são aquelas transferidas pelo Governo Federal. Da mesma forma dá para observar que algumas receitas são partilhadas com os Municípios.
Pode-se observar que algumas receitas são correntes e outras de capital. Essas últimas são basicamente resultado de operações de créditos (empréstimos) e outras de inversões financeiras.

DESPESAS

As despesas podem ser correntes ou de capitais. As despesas correntes se referem ao custeio de serviço já instalado, enquanto as despesas de capital dizem respeito a investimentos ou operações de crédito.
Da mesma forma que as receitas, todas as despesas estão registradas nas tabelas que compõem esse trabalho. O detalhamento dessas despesas aparece no denominado ODD Quadro de Detalhamento de Despesas que pode ser obtido junto à Secretaria Estadual da Fazenda ou Comissão de Orçamento da Assembléia Legislativa do Paraná.
No QDE, as despesas detalhadas dentro de cada programa ou atividade, indicando a natureza de cada despesa, ou seja, se é gasto com pessoal, com serviços de terceiros, subvenção social, repasses aos municípios ou outros.

MECANISMO DE CONTROLE SOBRE ORÇAMENTO PÚBLICO

O controle das contas públicas pode se dar através de instrumentos institucionais e não institucionais. Os primeiros consistem em procedimentos legais a que está obrigado o Estado do Paraná. Entre os diversos instrumentos existentes podemos destacar: publicação das leis que instituem o PPA, LDO e a Lei Orçamentária Anual; as publicações de editais de licitação de obras e serviços; publicação dos contratos firmados pelo Poder Público com particulares ou outros entes da Federação; publicações de balancetes; prestações de contas que são encaminhadas ao Tribunal de Contas e que, posteriormente ficam à disposição dos cidadãos.
O governo não está obrigado a limitar suas ações de transparência e publicidade apenas àquelas previstas em lei. Ele pode ir muito além, radicalizando na democracia. É essa lógica que, a cada dia, cresce o número de iniciativas que asseguram a participação popular na elaboração e execução orçamentária. A partir dessa concepção, pode o governador distribuir informativos com as principais contas do Estado e exibi-los em editais dos órgãos públicos estaduais e municipais. Pode ainda, instalar painéis com os dados considerados mais relevantes ou de maior interesse da população. Via Internet, pode disponibilizar dedos que vão muito além dos relatórios bimestrais obrigatórios.
A população pode controlar ainda, as finanças públicas, avaliando qualitativamente o emprego dos recursos e acompanhando o andamento de obras.

ESTATUDO DA CIDADE, LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, AUDIÊCIAS PÚBLICAS.

Nos últimos anos, novos diplomas legais passaram a integrar nosso ordenamento jurídico e seu conteúdo material está exatamente numa nova concepção de Estado que deve assegurar a aplicação dos princípios da Administração Pública, fixadas no artigo 37 da Constituição Federal.
Nos recentes diplomas legais, ganhou7 muita força o princípio da transparência e da moralidade pública.
Todos aqueles que se dispuseram a se aprofundar neste assunto, concluíram que a Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal é uma encomenda do FMI e seu objetivo principal é a geração de superávit primário para assegurar pagamento de dívidas.
Á parte desse lado pernicioso da Lei, foram introduzidos alguns instrumentos que podem ajudar os cidadãos a melhor controlar as finanças públicas.
A partir da Lei Complementar 101/2002 tornaram-se obrigatórias audiências públicas quadrimestrais para avaliação das metas fiscais e publicações bimestrais de relatórios resumidos de execução orçamentária. Também se tornaram obrigatórias as audiências durante a fase de elaboração e aprovação do PPA, LDO e LOA.
Com muito maior alcance social foi aprovado o Estatuto da Cidade - Lei Federal 10257/2001 que também trouxe novos mecanismos para assegurar a gestão democrática das cidades. A partir dessa lei, todas as mudanças que afetem a vida das cidades devem ser submetidas à apreciação da população mediante instrumentos que podem ser plebiscitos, audiências ou outras formas de consulta popular.
A elaboração e execução orçamentária também ficaram subordinadas a esses novos instrumentos de participação popular. Mesmo que o Estatuto da Cidade seja aplicável preferencialmente às cidades, por isonomia, deve-se aplicar ao Estado do Paraná. Afinal, princípios de gestão democrática abrangem toda Administração Pública.
Os cidadãos podem controlar as contas públicas utilizando-se de instrumentos institucionais ou por meio de outras fontes.

EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

No início dessa cartilha, observamos que a proposta orçamentária reflete as prioridades de um governo. Essa afirmação precisa ser relativizada quando se trata da real execução orçamentária.
A Lei Orçamentária pode estar maquiada e não passar de mera carta de intenções daquele governo. A execução orçamentária está condicionada a diversas variantes, tais como, queda na arrecadação, suspensão de transferências voluntárias e constitucionais das outras esferas de governo.
Mudanças na economia interna e externa e no sistema financeiro nacional também podem afetar a execução orçamentária. A ocorrência de calamidades ou emergências de outras naturezas exigem mudanças no rumo na aplicação do orçamento.
Por essas razões ou por outras de interesse do governo, alteram-se as dotações orçamentárias através das aberturas de créditos adicionais. Esses podem ser mediante remanejamento de recursos já Dotados ou em razão de recursos novos.
Os governos, em regra, ficam autorizados a fazer remanejamentos até um limite da dotação orçamentária. Dependendo desse limite pode-se alterar substancialmente a proposta orçamentária, mudando os rumos da gestão naquele ano.
Dependendo da forma como se dá a execução orçamentária, a Lei Orçamentária não passa de obra de ficção.
Dissemos várias vezes e aqui reafirmamos, o acompanhamento da elaboração orçamentária é muito importante, mas o acompanhamento de sua execução é fundamental.

O PAPEL DO PODER LEGISLATIVO NA ELABORAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

O papel constitucional do Poder Legislativo é, além de legislar, fiscalizar os atos do Executivo e também do Legislativo.
Quanto à Lei Orçamentária Anual, os parlamentares atuam em dois momentos: na elaboração e no acompanhamento da Execução Orçamentária.
No processo de elaboração orçamentária, os parlamentares têm autonomia para aprovar ou desaprovar a proposta, cuja iniciativa, foi do Chefe do Executivo.
Os parlamentares podem também apresentar emendas, alterando as dotações ou propondo atividades e projetos a serem desenvolvidos durante a execução orçamentária.
Em regra, o Legislativo aprova o projeto encaminhado pelo Executivo com pequenas alterações. As emendas apresentadas pelos parlamentares, predominantemente, destinam-se a atender reivindicações localizadas de bases eleitorais dos candidatos.
É importante ressaltar que esse momento merece muita atenção dos cidadãos, pois é nele que devem ser transformadas em leis as reivindicações localizadas de bases eleitorais dos candidatos.
É importante ressaltar que esse momento merece muita atenção dos cidadãos, pois é nele que devem ser transformadas em leis as reivindicações da população e que serão executadas no ano seguinte.
A mobilização da sociedade para pressionar os parlamentares pode resultar em modificações na proposta original e no atendimento das demandas populares.
Outra questão importante é tomar cuidado com a propaganda enganosa que pode ser feita por parlamentares. Alguns prometem conseguir uma determinada obra ou investimento, quando na prática, já estão contempladas no orçamento.

DESPESAS CONSTITUCIONALMENTE VINCULADAS (SAÚDE, EDUCAÇÃO)

O orçamento público revela as prioridades da Administração Pública e a iniciativa é do Chefe do Executivo que tem liberdade para indicar os valores para cada órgão ou serviço.
Apesar da relativa liberdade que goza o Administrador Público, algumas despesas são vinculadas constitucionalmente.
Entre as despesas vinculadas constitucionalmente estão os gastos com Saúde e Educação.
A vinculação na área de saúde se deu com a promulgção da Emenda Constitucional 29, que fixou em 12% de alguns tributos os gastos com o setor. Esse percentual foi sendo ajustado progressivamente entre 2000 e 2004.
O controle sobre esses recursos se dá pelo Conselho Estadual de Saúde. Nos municípios, o controle se dá pelo Conselho Municipal de Saúde.
No Paraná, nos últimos anos, o Governo não investiu os recursos mínimos exigidos pela Constituição Federal.

Os gastos mínimos com Educação estão previstos no artigo 212 da Constituição Federal.

Art. 212 A União aplicará, aualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a Proveniente de transferência, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Esse artigo da Constituição Federal foi regulamentado pela Lei 9.424/1996 que criou o FUNDEF - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério.
Estão vinculadas ao FUNDEF as seguintes receitas:

* Tributos do FUDEF
* Fundo de participação dos Estados
* ICMS - Imposto sobre circulação de mercadorias e serviços
* IPI - Imposto sobre produtos industrializados - exportação
* LC 87 - Lei Kandir - Compensação

O controle dos gastos do FUNDEF deve ser feito por um Conselho que, em sua composição deve contemplar os diferentes setores da sociedade, quais sejam, pais, trabalhadores de educação, administração pública. Nos municípios, o controle dos recursos do FUNDEF também é feito por um conselho onde devem estar representados todos os setores envolvidos.